Un reto para el Estado mexicano

por Isabel Montoya Ramos

El 10 de junio de 2011 fue promulgada la reforma constitucional en materia de derechos humanos más profunda que haya sufrido nuestro sistema jurídico. A través de la modificación a 11 artículos de la Constitución, México modernizó sus leyes para dar pie a un marco legal más justo y protector de los derechos humanos. Sin embargo, para implementar correctamente este cambio estructural es necesario realizar un gran esfuerzo conjunto del gobierno, los operadores de justicia y la sociedad en general

---

El propósito de estas líneas es describir brevemente el contenido de la reforma sobre derechos humanos y su estrecha relación con el derecho internacional; específicamente se describirá la reforma al Artículo 1o de la Constitución, con la intención de mostrar la gran profundidad que ésta conlleva.

Once artículos de la Constitución fueron modificados y los cambios son tanto sustantivos como adjetivos (I). Entre los primeros se encuentran los derivados de la armonización constitucional con el derecho internacional de los derechos humanos; la ampliación del derecho a la no discriminación; la educación en materia de derechos humanos; los cambios en materia de refugio y asilo; los derechos humanos como eje rector del sistema penitenciario y como un principio de la política exterior de México (II).

Por otra parte, los cambios adjetivos son más vastos y entre ellos se encuentran: la interpretación conforme; el principio pro persona; los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos; las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos (promoción, respeto, protección y garantía); la debida regulación de la suspensión de derechos en casos de estado de emergencia; la previa audiencia para expulsar a extranjeros; la competencia de las comisiones de derechos humanos para que conozcan de cuestiones laborales; el traslado a la Comisión Nacional de Derechos Humanos de la facultad investigadora que solía tener la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y la posibilidad de que las acciones de inconstitucionalidad puedan darse también respecto de violaciones a los derechos humanos contenidos en tratados internacionales (III).

Sin embargo –y sin duda alguna— las modificaciones más profundas se encuentran en el Artículo 1º, que armoniza a la Constitución con el derecho internacional de los derechos humanos. El primer cambio radica en la modificación de nomenclatura del Capítulo I, que ahora se llama “De los derechos humanos y sus garantías”. Este cambio no es simplemente de nombre, sino que tiene varias consecuencias importantes: en primer término, se incluye la expresión “derechos humanos” que se usa en derecho internacional. Así, se da “un reconocimiento constitucional pleno a la denominación universal de los derechos básicos de la persona, lo que impedirá sustentar la falsa dicotomía que rezaba que una cosa son los derechos humanos, y otra muy distinta las garantías individuales” (IV). En segundo término, este nuevo título separa correctamente a los derechos humanos (prerrogativas sustantivas) como tal y a las garantías que sirven para su protección, mismas que son consideradas como “los medios a través de los cuales se busca la eficacia (de los derechos humanos) cuando las autoridades los desconozcan o de plano los trasgredan (V)”.

El nuevo Artículo 1º indica que en “los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte (…)”. Este párrafo extiende la fuente normativa de los derechos humanos a los tratados internacionales ratificados por México, por lo que actualmente el sistema jurídico incorpora no sólo a los derechos humanos ya reconocidos en la Constitución, sino también a los contenidos en tratados internacionales.

Creemos que en esta parte, la Carta Magna se refiere a los tratados que claramente son de derechos humanos como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales; y la Convención Americana sobre Derechos Humanos; entre muchos otros; sin embargo, consideramos que esta redacción va más allá, pues también incluye a los derechos humanos contenidos en tratados internacionales que no versen sobre esta materia.

Ahora bien, ¿qué pasa con los tratados de derechos humanos que crean mecanismos de vigilancia? La mayoría de los tratados de derechos humanos tienen este tipo de mecanismos (VI), por lo tanto, dichos instrumentos no se limitan a establecer un catálogo de derechos, sino que también crean mecanismos que vigilan la aplicación de los mismos. Si profundizamos en el debate, esos mecanismos realizan observaciones generales y atienden peticiones individuales. Aún más, pueden dictar sentencias como lo hace la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).

Al respecto, consideramos que México estaría vinculado a las resoluciones emitidas por los comités monitores de derechos humanos (siempre y cuando México haya aceptado la competencia de los mismos para tales efectos) y también se encuentra obligado a cumplir con las sentencias que emite la CIDH derivado de la aceptación a la competencia contenciosa de la misma que el Estado mexicano realizó en 1998. La obligación del Estado mexicano de cumplir con dichos criterios proviene de dos esferas: la aceptación soberana por parte de México a dichos mecanismos y el hecho de que estos órganos monitores son los encargados no solamente de vigilar el cumplimiento, sino de interpretar y dar contenido a dichos tratados, por lo que sus interpretaciones son autoritativas.

Por último, una de las grandes modificaciones que implica la reforma y que nos gustaría comentar en estas líneas es el establecimiento de un bloque de constitucionalidad en materia de derechos humanos. Este bloque implica que “la Constitución en materia de derechos humanos estará integrada por normas dispersas en otros conjuntos normativos (tratados)”(VII). Así, las normas y principios que provengan del derecho internacional, “serán utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución por mandato de ésta”(VIII). Por lo que junto con el bloque de constitucionalidad se crea el control de convencionalidad que obliga a que todas las normas del sistema jurídico sean acordes con las reglas contenidas en los tratados internacionales de derechos humanos.

Asimismo, el Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”(IX).

La reforma, además de versar sobre derechos humanos, es también una reforma que abre la puerta al derecho internacional, pues al ser el derecho internacional de los derechos humanos una rama de éste, comparte un tronco común que debe ser estudiado por los operadores de justicia. Entonces, ellos tendrán que analizar y aplicar el derecho internacional para saber qué es un tratado, cómo se interpreta, qué son las reservas a los tratados, qué son las declaraciones interpretativas. Igualmente, tendrán que ampliar sus conocimientos sobre esta rama del derecho para poder dilucidar si existe un derecho humano que se encuentra contenido en un tratado que no sea claramente sobre derechos humanos, si no que verse sobre otra materia, como el caso de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, entre muchas otras cuestiones que provienen del derecho internacional y de los cambios a la Constitución.

Derivado de la reforma, el derecho internacional entra por la puerta grande, lo que genera un cambio bastante profundo en el sistema jurídico mexicano y en la forma en la que se han venido aplicando las leyes en nuestro país que no solía tomar en cuenta al derecho internacional. Si bien los tratados internacionales ya eran considerados como ley suprema de la nación, al ser posicionados por la SCJN por debajo de la Constitución y por encima de las leyes generales, federales y locales(X), el Estado mexicano y su sistema jurídico seguía viendo al derecho internacional como un derecho apartado del doméstico. Esta posición ciertamente deriva de la historia de México, en la que durante muchos años, el país estuvo plagado de invasiones extranjeras. Además de que las prácticas del régimen de partido hegemónico no se realizaban conforme a los estándares internacionales en materia de derechos humanos. Por lo tanto, durante décadas México se condujo bajo los principios de no intervención y de autodeterminación de los pueblos y fue hasta la década de los ochenta que comenzó a ratificar los principales tratados internacionales de derechos humanos (XI).

Es así que uno de los grandes retos que implica la reforma es lograr un cambio de mentalidad para que la teoría y la praxis legal dejen de concebir al derecho internacional como derecho extranjero o derecho invasor. Esto implica un cambio de idiosincrasia, de ahí su dificultad. Por lo tanto, las y los integrantes del Gobierno (los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial), la sociedad en general, las escuelas de Derecho, los estudiantes, profesores y profesoras, la academia y las y los operadores de justicia tendrán que hacer un gran esfuerzo para comenzar a cambiar la antigua visión que se tenía del derecho internacional, sobre todo del derecho internacional de los derechos humanos para lograr la correcta implementación de la reforma.•

Notas y referencias:

I. Los artículos reformados fueron: 1º, 3º, 11, 15, 18, 29, 33, 89, 97, 102 y 105. Véase Castilla Juárez, Karlos, “Un nuevo panorama constitucional para el derecho internacional de los derechos humanos en México”, Estudios Constitucionales, Chile, Año 9, Núm. 2, 2011, pp. 123-164.

II. Carmona Tinoco, Jorge Ulises “La reforma y las normas de derechos humanos previstas en los tratados internacionales” en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), La reforma constitucional de derechos humanos. Un nuevo paradigma, México, Porrúa/ UNAM, 2012, p. 40.

III. Ibidem, pp. 40 y 41.

IV. Ibidem, pp. 44 y 45.

V. Idem.

VI. Estos mecanismos son: el Comité de Derechos Humanos (HRC) que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y sus protocolos facultativos; el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) que supervisa la aplicación de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) que supervisa la aplicación de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; el Comité contra la Tortura (CAT) que supervisa la aplicación de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; el Comité de los Derechos del Niño (CRC) que supervisa la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño y sus protocolos facultativos; el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares (CMW) que supervisa la aplicación de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares; el Comité contra las Desapariciones Forzadas que supervisa la aplicación de Convención para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas y la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos creadas por la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

VII. Castilla Juárez, Karlos, op.cit,. p. 147.

VIII. Idem.

IX. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, sentencia del 23 de noviembre de 2009, párrafo 339.

X. Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007; página: 6; tesis P. IX/2007; tesis aislada; materia(s): Constitucional.

XI. Véase Saltalamacchia Ziccardi, Natalia y Covarrubias Velasco, Ana, “La dimensión internacional de la reforma de derechos humanos: antecedentes históricos” en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), op. cit., p.1- 38.