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Cambio climático, estilo de desarrollo y bienes públicos: la ecuación fundamental

por José L. Samaniego/ Luis M. Galindo

Cintillo-junio

El calentamiento global actual es consecuencia principal de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), de la quema de combustibles fósiles y de la deforestación y ganadería, especialmente severa en América Latina y el Caribe (ALC). Estas emisiones, que para la economía han sido una externalidad negativa globalI (Stern, 2007), son consustanciales al estilo de desarrollo de los dos últimos siglos, el patrón de producción y a los estilos de vida dominantes en el mundo (IPCC, 2013; CEPAL, 2015; Galindo et al., 2015)


El Acuerdo de ParísV

De acuerdo con el Procolo de Kioto (PK), el cambio se produciría primero en los países industrializados desarrollados (países Anexo 1 del PK) por su reorientación tecnológica y en la inversión y luego sería replicado en los países en desarrollo hacia una de menor huella de carbono. Los países desarrollados compensarían parcialmente las externalidades en los países en vías de desarrollo. Este modelo expresaba “responsabilidadescomunes pero diferenciadas”,fiel al espíritu de la Cumbre dela Tierra celebrada en Río de Janeiroen 1992.

Los países desarrollados cambiaron menos de lo necesario y fueron dejando el PK, algunos desde el principio, como EUA, otros más tarde como Australia, Polonia y Japón. La Unión Europea mantuvo su compromiso con el proceso, pero el PK perdió su efectividad.

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El Acuerdo de París (AP), con 20 años menos de margen para la acción, en una economía global ralentizada y después del fracaso de un intento parecido en 2009 en Copenhague, introdujo un modelo fundamentalmente distinto. En el AP la mayoría de los países contribuyen con lo que puedan en materia de mitigación y adaptación, mediante Contribuciones Previstas Nacionalmente Determinadas (INDC, por sus siglas en inglés), con mecanismos de revisión periódicos. Para mayo de 2016, 162 países presentaron contribuciones, 32 de ellos de América Latina y el Caribe. La suma de contribuciones entre 2020 y 2030 aún no es suficiente, y se rebasaría la temperatura crítica casi por un grado. La primera revisión de los Compromisos Nacionalmente Determinados será en 2018 y las subsecuentes revisiones a partir de 2023. El modelo subraya las responsabilidades comunes y amortigua la diferenciación.

Asimismo, se acordaron transferencias tecnológicas y financieras para llegar a un flujo anual de hasta 100 mil millones de dólares de financiamiento climático. El monto es importante, pero muy modesto comparado con los recursos que se mueven en los mercados financieros, pero que hoy los incentivos y rentabilidades relativas no orientan hacia la sostenibilidad.

Una nueva relación intersectorial

La aparición de metas nacionales en el AP crea una situación nueva en los países de ALC y otros en vías de desarrollo. Los gobiernos tendrán que asignar el reparto del esfuerzo entre sectores en mitigación y adaptación para lograr la meta nacional, y hacer las compensaciones entre sectores para alcanzar un resultado neto. Visto de otro modo, unos sectores deberán abrir espacio ambiental a otros en la estrategia de desarrollo. Por ejemplo, menor deforestación, de bajo valor agregado, podría abrir espacio ambiental a una industria más diversificada. El transporte urbano masivo de calidad como modo privilegiado sería un medio de desarrollo y para la inclusión con menores emisiones que abre espacio a otras actividades productivas. El nuevo reto será encontrar la combinación de mitigación progresista, socialmente justa y dinamizadora, con adaptación de iguales características.

Se abre, pues, un espectro de opciones clave de política económica y de inversión para complementar los avances en materia de inclusión y protección social, con servicios públicos de mucho mayor cobertura y calidad, y otras inversiones bajas en carbono que mejoren los consumos colectivos, dinamicen el empleo con menor huella ambiental y otras que protejan a la mayor parte de la población de los impactos inevitables del cambio climático. Asimismo, se alzan nuevos riesgos, como la apropiación de facto o mercantil del espacio ambiental disponible para el desarrollo nacional que favorezca a una actividad económica a costa de otra.

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El uso del espacio ambiental disponible cobrará la mayor importancia- VI para la diversificación productiva y el cambio estructural de menor huella ambiental. Hoy el espacio ambiental está tomado por la generación de energía eléctrica, el transporte, crecientemente, y el cambio de uso del suelo. Por ello, cambiar la participación de los grandes contaminadores actuales es condición crítica para proteger el espacio ambiental y acomodar las emisiones adicionales que estarían por venir de un aparato productivo más diversificado. La persistente desigualdad, expresada en el desigual consumo de la energía y en las emisiones y en la exposición al riesgo, hace que medidas de protección a los más económicamente vulnerables tengan efectos favorables sobre la adaptación, y que medidas de inclusión social y de protección a la salud -como la mejora del transporte público, el manejo de residuos y la salud de los ecosistemas- tengan impactos positivos sobre la mitigación y, por lo tanto, un valor social agregado.

Una paradoja temporal

Las emisiones de CO2 equivalente mundiales son aproximadamente de 36.5 gigatoneladas (GtCO2eq)IX que, con 7,000 millones de habitantes, implican una media global de aproximadamente 5 toneladas de CO2 equivalente (tCO2eq) per cápita (Galindo et al., 2015). No rebasar los 2oC exige reducir a 20 GtCO2eq en 2050, que, con una población esperada de 9,000 millones de habitantes implica una media global aproximada de 2 toneladas per cápita en los próximos 25 años (UNEP, 2013; Vergara et al., 2013; Hepburn y Stern, 2008). La infraestructura que se construye actualmente estará en uso los próximos 30 o 50 años y debería ser consistente con las metas nacionales y globales de mitigación. Hay que actuar hoy, aunque los beneficios se produzcan en el futuro.

El crecimiento económico se traducirá bajo el actual estilo de desarrollo en mayores emisiones de CO2 (CEPAL, 2015; Galindo et al., 2015). La construcción en América Latina de un estilo de desarrollo incluyente, bajo en carbono y con igualdad facilita cumplir las metas de mitigación. Por ejemplo, con una partición modal del transporte basada en medios masivos y activos, aprovechado por todos los grupos socioeconómicos, que mediante el patrón actual de creciente movilidad en vehículos privados. Asimismo, América Latina deberá aprovechar las ventajas competitivas de una matriz energética relativamente limpia y diversificada.

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Asimetría e inequidad

América Latina contribuye con aproximadamente 9% de las emisiones globales (4.2 GtCO2eq totales y siete tCO2eq per cápita), pero es muy vulnerable. Las estimaciones preliminares sugieren entre 1.5% y 5% del PIB regional estaría comprometido como consecuencia de un aumento de 2.5oC de temperatura, por su situación geográfica, climática y sus condiciones socioeconómicas y políticas (CEPAL, 2015, Galindo et al., 2015). Por ello para América Latina el acuerdo global debe cumplir con las transferencias de financiamiento o de tecnologías acordadas. La población pobre en América Latina contribuye en menor medida con las emisiones, pero es particularmente vulnerable a los impactos del cambio climático. América Latina tiene el reto de abordar la desigualdad interna tanto en las prioridades de adaptación como de mitigación (CEPAL, 2015).

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Una mejor matriz de bienes y servicios públicos

Los patrones de producción y consumo en América Latina son claramente inconsistentes con el cumplimento de las metas climáticas de adaptación y mitigación. Por ejemplo, el consumo de energía fósil corresponde a un consumo segmentado y de señalización. Ello, apoyado en precios relativos que no penalizan las externalidades negativas. El aumento del ingreso el boom de las exportaciones de recursos renovables y no renovables configuró nuevos grupos de consumidores cuyo consumo relativo de alimentos disminuye conforme aumenta su ingreso (Ley de Engel) (Chai y Moneta, 2010). Esto abre nuevos espacios de consumo que se van llenando por un proceso de transición de bienes púbicos a bienes priva- dos. Aumenta la proporción del gasto en combustibles, en educación privada y en salud privada, lo que sugiere que los nuevos grupos de consumidores rechazan la calidad de estos servicios públicos. Este estilo de desarrollo tiende a una mayor segmentación de las sociedades y hace más difícil el cumplimiento de las metas climáticas. Por tanto, América Latina debe mejorar sustancialmente su matriz de servicios públicos reconociendo que “las sociedades desarrolladas son aquellas donde los ricos usan sus servicios públicos” (CEPAL, 2015).

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Transitar de lo inevitable a lo sostenible

Para América Latina la adaptación implica preservar sus bosques, su biodiversidad, su infraestructura y proteger la salud humana. Transitar a sistemas de protección social universal aumenta la resiliencia de la población ante cualquier tipo de shock (macroeconómico, climático o desastre natural), pero además facilita el cambio estructural en el tránsito hacia actividades de menor huella carbónica. Adaptarse al cambio climático es una forma de transitar a un desarrollo sostenible. El cumplimiento de las nuevas metas climáticas debiera ser la consecuencia casi natural de transitar a un desarrollo sostenible. Las INDC son un marco para construir políticas públicas de largo plazo para transitar a un desarrollo más sostenible.

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El Acuerdo de París tiene que mostrar su credibilidad para la preservación de un bien público global sin comprometer el desarrollo y el cumplimiento de otras metas económicas, sociales y ambientales. Afortunadamente preservar este bien público global tiene sinergias con preservar los bienes públicos locales, como el combate a la contaminación atmosférica local. Cómo los países de América Latina resuelvan la ecuación entre cambio climático, estilo de desarrollo y bienes públicos globales y locales condicionará su forma de inserción en la economía y el mundo global del siglo XXI. 

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 *Los comentarios del documento no representan necesariamente una posición institucional y son responsabilidad de los autores

NOTAS:

I. Actividades económicas que emiten a la atmosfera gases de efecto invernadero sin costos económico alguno, que ocasionan el cambio climático (Stern, 2007).

II. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Instituto de Recursos Mundiales (WRI), Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) 2.0. ©2014. Washington, D.C. [en línea] http://cait2.wri.org.

III. Fuente: HYPERLINK «http://iopscience.iop.org/ article/10.1088/1748- 9326/10/10/105004″Peters et al 2015; HYPERLINK «http://www.globalcarbonproject. org/carbonbudget/»Global Carbon Budget 2015

IV.Fuente: HYPERLINK «http://iopscience.iop.org/ article/10.1088/1748- 9326/10/10/105004″Peters et al 2015; HYPERLINK «http:// www.globalcarbonproject.org/ carbonbudget/»Global Carbon Budget 2015

V. http://unfccc.int/resource/ docs/2015/cop21/spa/l09s.pdf

VI. Salvo que se incurra en un negacionismo nacional que lleve a la inacción, que en un contexto de avance internacional podría tener consecuencias no deseables por ejemplo en materia comercial o de inversión.

VII. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Instituto de Recursos Mundiales (WRI), Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) 2.0. ©2014. Washington, D.C. [en línea] http://cait2.wri.org

VIII. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Instituto de Recursos Mundiales (WRI), Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) 2.0. ©2015. Washington, D.C. [en línea] http://cait2.wri.org.

IX. Información obtenida del Global Carbon Project: http://cait.wri.org

REFERENCIAS:

I. CEPAL (2015), “La economía del cambio climático en América Latina y el Caribe. Paradojas y desafíos del desarrollo sostenible”, CEPAL, Santiago, Chile.

II. Chai, A. y A. Moneta (2010), “Retrospectives: Engel curves”, Journal of Economic Persperctives, 24(1), Febrero.

III. CMCCNU. El Acuerdo de París, en http://unfccc.int/resource/docs/2015/ cop21/spa/l09s.pdf

IV. Galindo, L.M., J. Samaniego, J.E. Alatorre, J. Ferrer, O. Reyes y L. Sánchez (2015), “Ocho tesis sobre el cambio climático y el desarrollo sostenible en América Latina”, CEPAL, Santiago, Chile.

V. Hepburn, C. y N. Stern (2008), “A new global deal on climate change”, Oxford Review of Economic Policy, 24(2).

VI. IPCC, (2013), “Summary for Policymakers”, Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, T.F. Stocker et al. (eds.), Cambridge, Cambridge University Press.

VII. Samaniego, José Luis (2015). “La COP 21 introduce un enfoque distinto y pone a prueba el avance hacia la estabilización del calentamiento global”.

VIII. http://www.ceiba.org.mx/jlscop21- nuevo-enfoque/”. Noviembre.

IX. Stern, N. (2007), The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge University Press, Enero.

X. UNEP (2013), The Emisions Gap Report, 2013, Nairobi, UNEP.

XI. UNFCCC (2015), Aprobación del Acuerdo de Paris, 12 de diciembre de 2015, París Francia.

XII. Vergara, W., A.R. Ríos, L.M. Galindo, P. Gutman, P. Isbell, P.H. Suding y J. Samaniego (2013), The Climate and Development Challenge for Latin America and the Caribbean: Options for Climate-Resilient, Low-Carbon Development, BID, Abril.

José L. Samaniego/ Luis M. Galindo 
Funcionarios de CEPAL. Luis M. Galindo es también profesor de la facultad de Economía de la UNAM.

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