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La opacidad en los fideicomisos (1 de 2)

por Sara Murúa / Patricia Carrillo

Para asegurar la calidad y legitimidad de las acciones de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) es necesario y apremiante promover la transparencia en la administración y operación de los diversos Planes y Programas Estratégicos de la Política Pública y Programas Gubernamentales, dado los cuantiosos recursos públicos que manejan


Con objeto de atender niveles óptimos de rendición de cuentas en México y de promover ajustes en su operación y gestión, así como en el diseño y ejecución de políticas públicas que permitan preservar y potenciar lo alcanzado, y desarrollar nuevas capacidades y promover detonadores de desarrollo, es necesario garantizar y fortalecer el ejercicio técnico y administrativo en la operación, así como asegurar la transparencia y rendición de cuentas de las finanzas públicas para consolidar nuestro desarrollo democrático.

Desde esta perspectiva, en este ensayo planteamos la necesidad de instrumentar un Sistema Integral Nacional de Transparencia y Rendición de Cuentas para apoyar la labor de Fiscalización de responsabilidad de la ASF, que consiste en un proceso permanente de investigación aplicada y desarrollo tecnológico para integrar una estructura modular organizativa en analogía a una red neuronal, cuyos módulos corresponden a cada uno de los programas y planes gubernamentales que integran el universo auditable en sus modalidades de cumplimiento, desempeño y forense; también exponemos una propuesta para su desarrollo, con el objetivo de sustentar e instrumentar la operación, transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.

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Para explicar y mostrar la necesidad expuesta, así como la pertinencia y justificación de la propuesta, describimos como caso práctico lo que a Fideicomisos para el Desarrollo Regional (FDR) se refiere, ya que es uno de los casos de mayor representatividad y significado de la trascendencia e importancia de la acción de la ASF para el desarrollo económico y social de nuestro país. Evidencia de esto lo constituyen las 13 grandes Áreas de Opacidad y Riesgo, entre las cuales se encuentran los Donativos y FDR, resultante de las Auditorías que realizó la ASF en 2008.

Necesidad apremiante (I)

Uno de los grandes pendientes en materia social y que se traduce en un reto para las responsabilidades de la ASF es abatir la opacidad y reducir el riesgo del desvío de los recursos públicos, así como instrumentar un proceso permanente de fiscalización. El tema nodal es la calidad del gasto y para el análisis la triada básica es el presupuesto, los donativos y los fideicomisos. Una parte de los recursos públicos no se fiscalizan debido a que un número importante de fideicomisos, fondos y mandatos que operan con fondos federales, no rinden cuentas de forma sistemática porque no están incluidos en la revisión de la Cuenta Pública.

De 2000 a 2005, la ASF practicó 127 auditorías a los ingresos ordinarios del Sector Público que ascendió a un 1 billón 947,816 millones de pesos. En 2008 la ASF identificó 13 grandes Áreas de Opacidad y Riesgo, entre las cuales se encuentran los Donativos y Fideicomisos.

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Para atender esta problemática se requiere de acciones concretas para ajustar políticas públicas como seguimiento y sanciones por parte de la Secretaría de la Función Pública; avanzar en reformas legislativas a la Ley de Sociedades Mercantiles y Secreto Fiscal y revisar normas y procedimientos contenidos en Reglas de Operación.

La norma presupuestaria para los donativos es incipiente, débil e insuficiente; por ello propicia laxitud en los procesos de otorgamiento, control y seguimiento, lo que resta transparencia a la asignación y el manejo de los recursos públicos.

Opacidad explícita (II)

Diversos recursos financieros, como los Fideicomisos, Fondos, Mandatos y Contratos Análogos (FFMCA) aún contienen un alto grado de opacidad en la Administración Pública Federal, ya que en la Cuenta Pública sólo se reportan aquellos que son considerados como entidades paraestatales.

De igual forma, la legislación y normativa correspondiente es ambigua cuando se trata de aquellas figuras jurídicas constituidas por los Poderes Legislativo y Judicial y por los organismos públicos constitucionalmente autónomos, en virtud del secreto fiduciario y de la autonomía que les confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal es el caso de los FFMCA, las Universidades y Organismos Autónomos, entre otros.

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De igual forma, se ha observado que no se cuenta con un adecuado seguimiento global de los recursos federales aportados a estos instrumentos ni de su reintegro al erario cuando estas figuras son extinguidas o canceladas, así como su falta de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización superior, toda vez que su ejercicio no se reporta correctamente en la Cuenta Pública (III).

Fideicomisos para el Desarrollo Regional

La evolución y actual situación de la Transparencia en nuestro país se puede ejemplificar con la información pública de los Fideicomisos para el Desarrollo Regional (FDR). La Ley de Acceso a la Información (LAI) en 2004 detonó procesos al interior de la Administración Pública Federal que dieron como resultado la producción y publicidad de datos, tal es el caso de donativos y fideicomisos.

Sin embargo, en cuanto al secreto fiduciario, y una eficiente rendición de cuentas para los FDR, estamos muy lejos de lograr avances fundamentales para la transparencia óptima y el ejercicio efectivo del Derecho al Acceso a la Información (DAI) en México. El tema de los FDR pone a prueba la eficiencia del entramado institucional en materia de Rendición de cuentas y avances hacia un sistema democrático.

Si analizamos la información publicada por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en instrumentos como el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), los Informes de Finanzas Públicas, los Analíticos de Gasto y la Cuenta de la Hacienda Pública, podremos observar que la producción o emisión de información data del 2004, en coincidencia con la operación de la LAI.

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No obstante, se publican datos en los Informes de Donatarias Autorizadas, a partir de 2012, y en el Portal de Transparencia Presupuestaria de la SHCP, que promovieron Organizaciones No Gubernamentales y Académicas (IV), la información de FDR sigue siendo opaca, ya que lo publicado es sólo para cumplir un “requisito”, en contraste con el resultado que se obtiene a la solicitud de información acerca de FFMCA, o bien específicamente acerca de FDR, pues la respuesta corresponde a “información confidencial” o “inexistente”.

Incursionar en el tema de los FDR obliga a revisar no sólo el marco jurídico de los fideicomisos en general, sino a analizar el funcionamiento y el manejo de recursos de estas figuras y de los fondos y mandatos análogos. Asimismo, se requiere analizar el panorama legal, legislativo y los programas para el desarrollo regional; en ese contexto se requiere el análisis del panorama de la política social y los recursos sociales, con especial énfasis en los FFMCA.

Trayectoria de los FDR (V)

En diciembre de 2001 el Plan Nacional de Desarrollo clasificó a los gobiernos de las entidades federativas en 5 mesorregiones: Centro País, Centro Occidente, Noreste, Noroeste y Sur Sureste, quedando una distribución regional que se expresa en el mapa “Áreas de operación de los Fideicomisos para el Desarrollo Regional”.

Estos gobiernos suscribieron sendos contratos de constitución de un fideicomiso de inversión y fuente de pago con el objetivo de impulsar el desarrollo social de cada región.

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La función de los Fideicomisos es administrar los recursos aportados a efecto de que se destinen a fomentar y canalizar apoyos a estudios y proyectos que hayan sido identificados como detonadores del desarrollo económico y social de las regiones. Los beneficios que aportan los fideicomisos regionales son:

a. Representan una instancia de planeación interestatal en la que participa de forma directa el Gobierno Federal a través de subsidios y planeación regional.

b. Por su integración entre las entidades federativas se garantiza la continuidad en los proyectos.

c. Identifican las necesidades y proyectos en materia de salud; desarrollo económico; turismo; desarrollo social; asuntos indígenas; seguridad pública; desarrollo urbano; entre otras; que detonen el desarrollo económico de las regiones.

d. Constituyen un filtro eficaz para la presentación de proyectos ante las instancias federales.

Pese al objetivo, función y beneficios que el Plan Nacional de Desarrollo asignó a los FDR, la realidad actual expone la ineficiencia de la estructura y funcionamiento organizativo para su ejecución y principalmente pone de manifiesto la magnitud de la opacidad que corresponde a 256, 592, 382.14 millones de pesos, en 2010, mismo que refleja una opacidad en franco incremento en magnitud del 1,706 % en los diez años de vida de los FDR. Opacidad creciente y visible en la diferencia de 241, 223,124.30 millones de pesos, resultante de los 15, 269.256 millones disponibles en 2001 frente a los 256, 592,382.14 disponibles para 2011.

Si bien estas cifras evidencian clara y explícitamente el grado y aumento de la opacidad, también exponen el consecuente reto que enfrenta la ASF en lo que a fiscalización se refiere. Al respecto, es de exaltar y comparar el panorama social y económico de cada una de las regiones, que se presenta en el cuadro siguiente, frente al monto y distribución de los recursos, descritos en las gráficas que se presentan posteriormente. Es de exaltar el grado de marginación, rezago educativo y participación económica de las mujeres.

Si bien estas cifras evidencian clara y explícitamente el grado y aumento de la opacidad, también exponen el consecuente reto que enfrenta la asf en lo que a fiscalización se refiere. Al respecto, es de exaltar y comparar el panorama social y económico de cada una de las regiones frente al monto y distribución de los recursos. Cabe destacar el grado de marginación, rezago educativo y participación económica de las mujeres.•

Referencias:

I. Áreas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano. Oportunidades de Mejora. Auditoría Superior de la Federación (ASF), México 2009. pp. 15-19.

II. Áreas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano. Oportunidades de Mejora. Auditoría Superior de la Federación (ASF), México 2009. Pp. 15-17.

III. Ver “Transparencia en Fideicomisos, Mandatos y Actos Jurídicos Análogos”. Irma Eréndira Sandoval. IIJ UNAM. Pp. 235-246.

IV. Portal promovido por el ITAM y Alternativas y Capacidades, A.C.

V. SITIO WEB:http://www.sedesol2009.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=802078

Murua-Carrillo

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